Plenum 15. Juni 2017 - Mündliche Anfragen

Abgeordnete Adrian Mohr, Reinhold Hilbers und Angelika Jahns (CDU)

Antwort des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit u. Verkehr namens der Landesregierung

Vorbemerkung der Abgeordneten

In den letzten Wochen haben Verhandlungen vor mehreren niedersächsischen Verwaltungsgerichten zu glücksspielrechtlichen Regulierungen in Niedersachsen stattgefunden. Dabei haben die Verwaltungsgerichte in Oldenburg und Osnabrück Bedenken gegen eine voraussetzungslose Anwendung des Losverfahrens geäußert.

Unter der Überschrift „Verlosung war rechtswidrig” berichtet die Neue Osnabrücker Zeitung am 18. Mai 2017: „Gericht hebt Schließungsbescheide für Spielhallen auf”. Der Präsident des Verwaltungsgerichtes wird zitiert mit den Worten: „Das Losverfahren war falsch”. Seitens des Gerichtes wurden Prüfkriterien für eine dem Losverfahren vorausgehende Prüfung eingefordert und auch mögliche Kriterien genannt, z. B. die persönliche Zuverlässigkeit des Spielhallenbetreibers, die Qualität des Sozialkonzepts oder auch die wirtschaftliche Bedeutung einer Spielhallenschließung. Somit ist für das VG Osnabrück das Losverfahren als Auswahlkriterium nur die „Ultima Ratio” und nicht – wie von der Landesregierung definiert – der Normalfall.

Vorbemerkung der Landesregierung

In der Öffentlichkeit wird zum Teil der Eindruck erweckt, dass sich die Landesregierung bezüglich des Rechts der Spielhallen im Glückspielstaatsvertrag (GlüStV) in der Phase einer freien politischen Willensbildung zum Spielhallenrecht befände. Dies entspricht nicht den Tatsachen, denn derzeit erfolgt die rechtliche und verwaltungstechnische Schlussabwicklung des bereits von der Vorgängerregierung 2011/12 beratenen und beschlossenen GlüStV. Dieser hat Gesetzesqualität. Verwaltung und Regierung sind in weiten Teilen gebunden.

Zentraler Aspekt der Regelungen des GlüStV ist das Vorgehen gegen ein vorhandenes massives Suchtproblem. Notwendiges Ziel war und ist eine deutliche Reduzierung der Spielhallenbetriebe, mindestens aber eine Entzerrung der Betriebsstandorte. Nicht mehr zum „OB“, sondern lediglich zum „WIE“ hat der Landesgesetzgeber noch Gestaltungsmöglichkeiten. Geltendes Recht, das auf Spielhallenreduzierung abzielt, ohne den Verlust von Arbeitsplätzen nach sich zu ziehen, ist tatsächlich nicht möglich. Diese Grundsatzentscheidung hat die Vorgängerregierung getroffen.

Mit dieser Grundsatzentscheidung wurde auch festgelegt, dass damit Arbeitsplatzverluste verbunden sind. Der in der öffentlichen Debatte vermittelte Eindruck, ausschließlich das Losverfahren bestimme den Umfang von Arbeitsplatzverlusten, entspricht nicht den Tatsachen. Vielmehr ist richtig, dass jede Auswahlmethode Arbeitsplatzverluste in nahezu gleichem Umfang zur Folge hat. Diese Folge ist dem GlüStV immanent.

In der aktuellen Erörterung werden vielfach Vergleiche zur Rechtslage im Land Berlin und den dazu ergangenen Gerichtsentscheidungen angestellt. Nur bei oberflächlicher Betrachtung ist das höchstrichterlich bestätigte Spielhallenrecht in Berlin, welches ebenfalls das Losverfahren anwendet, stärker ausdifferenziert. Hierzu gilt es klarzustellen, dass Berlin die bundesrechtlichen Regelungen betreffend Spielhallen in der Gewerbeordnung ersetzt und durch Landesrecht geregelt hat. Wenn Berlin demzufolge im Erlaubnisverfahren für Spielhallen Voraussetzungen wie z.B. Zuverlässigkeit, Nachbarschutz, Jugendschutz etc. prüft, heißt das nicht etwa, dass Niedersachsen diese Voraussetzungen ausblendet. Vielmehr hat diese Prüfung in Niedersachsen schon im Vorfeld stattgefunden. Sie ist Bestandteil der hier weiterhin erforderlichen gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung (GewO), die nach geltendem Recht zwingende Voraussetzung für alle Bestandsspielhallen ist. Nur Inhaber einer solchen gewerberechtlichen Erlaubnis können in Niedersachsen in das aktuell anhängige Auswahlverfahren einbezogen sein.

Mit dem GlüStV und in Teilen auch mit dem Niedersächsischen Glücksspielgesetz (NGlüSpG) und den Handlungsempfehlungen für Niedersachsen haben sich zwischenzeitlich folgende gerichtliche Entscheidungen befasst:

• Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) vom 16.12.2016,

• Bundesverfassungsgericht (BVerfG) vom 07.03.2017,

• VG Lüneburg vom 10.05.2017,

• VG Oldenburg vom 16.05.2017 und 24.05.2017,

VG Osnabrück vom 17.05.2017.

Stichwortartig zusammengefasst gelangen die höchstrichterlichen Entscheidungen zu folgenden Ergebnissen:

• Die angegriffenen Regelungen des GlüStV sind rechtmäßig, insbesondere verfassungsmäßig.

• Die Regelungskompetenz der Länder für das Recht der Spielhallen ist umfassend.

• Die Regelungen für Spielhallen sind mit dem EU-Recht vereinbar.

• Von Spielhallen geht Suchtgefahr aus.

• Prävention und Bekämpfung dieser Spielsucht erfolgen als überragend wichtiges Gemeinwohlziel.

• Abstandsregelungen und das Verbot von Multikomplexen sind verhältnismäßige Instrumente zur Bekämpfung der Spielsucht.

• Die Rechte aus den Artikeln 3, 12 und 14 GG werden durch die Grundrechtseingriffe nicht verletzt.

• Die Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 S. 2 GlüStV ist verfassungsgemäß.

• Atypische Einzelfälle finden durch die Härtefallregelung (§ 29 Abs. 4 S. 4 GlüStV) Berücksichtigung.

• Ein Anspruch auf Vollamortisation geleisteter Investitionen besteht nicht.

• Bei Auflösung von Konkurrenzverhältnissen ist es geboten, sich eines Verteilmechanismus zu bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei der Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht („Gebietsformel“).

Aus den niedersächsischen Verwaltungsgerichtsentscheidungen ergibt sich ferner übereinstimmend Folgendes:

• Die Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 S. 4 GlüStV ist restriktiv auszulegen.

• Im Fall von Konkurrenzverhältnissen in einem Multikomplex, einem Gebäude oder Gebäudekomplex oder einer Abstandsproblematik, in denen Betreiberidentität besteht oder die jeweiligen Organgesellschaften einem gemeinsamen Organträger (als Tochtergesellschaften) angehören, obliegt es in aller Regel dem Betreiber durch eigene Erklärung zu entscheiden, welche Halle die glücksspielstaatsvertragsrechtliche Erlaubnis erhalten soll. Trifft der Betreiber eine solche Entscheidung nicht, kann ein solches Konkurrenzverhältnis nur durch Losentscheidung aufgelöst werden.

• Rechtsschutz gegen die Auswahlentscheidung steht nur demjenigen zu, der neben der Verpflichtungsklage in eigener Angelegenheit rechtzeitig Drittanfechtungsklage gegen die einem Konkurrenten erteilte Erlaubnis erhoben hat.

Unterschiedliche Auffassungen ergeben sich unter den VG Oldenburg und Osnabrück hinsichtlich der Auflösung von Konkurrenzverhältnissen zwischen zwei oder mehr (selbständigen) gleichrangigen Betreibern (sog. echtes Konkurrenzverhältnis). Während das VG Osnabrück in dieser Konstellation die Durchführung eines Losentscheids als „ultima ratio“ betrachtet, knüpft das VG Oldenburg bei der Beurteilung dieser Frage an das (Nicht-)Vorliegen einer gesetzlichen Regelung des Losverfahrens an.

Aus der differenzierten und sich verfestigenden Rechtsprechung folgt für den Vollzug in Niedersachsen: 2/3 aller durch Losentscheidung entschiedenen Anträge (ca. 650) begegnen keinen rechtlichen Bedenken. Lediglich in ca. 300 – 350 Verfahren scheint eine Überprüfung aufgrund der Gebietsformel empfohlen, wobei im Ergebnis die Zahl der danach Begünstigten nur in geringem Maße ansteigen wird.

Abschließend weist die Landesregierung noch darauf hin, dass das Losverfahren bei konkurrierenden Anträgen bereits bei Ablauf der einjährigen Übergangsfrist (§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV) zum 30.06.2013 praktiziert wurde. Erste Empfehlungen des MW zu diesem Zweck datieren bereits auf das Jahr 2012 und fallen damit ebenfalls in die Verantwortungssphäre der Vorgängerregierung.

1. Welche Schlussfolgerungen zieht die Landesregierung aus den aktuellen mündlichen Verhandlungen vor den Verwaltungsgerichten in Oldenburg und in Osnabrück und den ergangenen Entscheidungen?

Der Landesregierung liegen die vorgenannten Entscheidungen – mit Ausnahme der des VG Lüneburg – zwischenzeitlich vor. Nach erster Beurteilung besteht keine Veranlassung, die Handlungsempfehlung zur Auflösung von Konkurrenzverhältnissen dem Grunde nach infrage zu stellen. So erkennt das VG Osnabrück die Eignung der Zuverlässigkeit oder der Zertifizierung von Spielhallen beispielsweise als denkbare Sachkriterien. Das BVerwG hingegen verneint dies in seiner Entscheidung vom 16.12.2016 ausdrücklich. Die Landesregierung verfolgt unverändert das Anliegen frühestmöglicher Rechtssicherheit. Daher erscheint eine Überprüfung der Entscheidungen der VG Osnabrück und Oldenburg im Berufungsverfahren zwingend.

Wegen der Überprüfung abgeschlossener Antragsverfahren im Hinblick auf die Gebietsformel siehe Vorbemerkung.

2. Wird die Landesregierung ihre Haltung zu Härtefallregelungen in Bezug auf Spielhallen nunmehr überarbeiten und, wenn ja, mit welchen Inhalten und Zielsetzungen?

Dazu besteht keine Veranlassung. Vielmehr sieht sich die Landesregierung in ihrer durchgehend vertretenen Rechtsauffassung durch die VG Lüneburg und Oldenburg im vollen Umfang bestätigt.

Zweifel zum Charakter der Härtefallregelung sind – auch im Lichte der höchstrichterlichen Rechtsprechung - nicht gerechtfertigt.

3. Wird die Landesregierung angesichts der Rechtsunsicherheiten bei der generellen Anordnung des Sofortvollzuges bleiben?

In Folge der vorangestellten Zusammenfassung der bis heute vorliegenden Rechtsprechung besteht, wenn überhaupt, ein Verfahrensrisiko nur bei der Auflösung sogenannter „echter Konkurrenzverhältnisse“ durch Losentscheid. Die Landesregierung wird in diesen Sachverhalten von der Anordnung des Sofortvollzugs notwendiger Schließungsverfügungen absehen. Die Zahl einschlägiger Verfahren kann zurzeit nicht abschließend quantifiziert werden. Absehbar wird dies jedoch nur auf eine geringe Zahl von Betrieben zutreffen.