Effizienz der Landesstraßenbauverwaltung

Die Abgeordneten Hans-Jürgen Klein und Enno Hagenah (GRÜNE) hatten gefragt:

Die in Kapitel 08 20 des Haushaltsplans 2011 aufgeführten Zielkosten der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr betragen 292,265 Mio. Euro. Abzüglich der Erlöse, im Wesentlichen für die Auftragsverwaltung der Bundesfernstraßen vom Bund und für die Wahrnehmung straßenbaulicher Aufgaben einiger niedersächsischer Landkreise, verbleibt ein aus Landesmitteln zu deckendes Defizit von 173,43 Mio. Euro. Mit ca. 91,4 Mio. Euro entsteht mehr als die Hälfe dieses Defizits für Betrieb und Planung von Bundesautobahnen und Bundesstraßen im Zuge der Auftragsverwaltung des Bundes. Hinzu kommen rund 17,7 Mio. Euro „Planungskosten für den beschleunigten Autobahnneubau“, die im Wesentlichen für die von der Landesregierung vorangetriebene Planung der A 22 eingesetzt werden.

Rund 95,6 Mio. Euro werden im Haushalt 2011 allein für die Planung von Bundesfernstraßen aufgewendet. Eine teilweise Erstattung der Planungskosten durch den Bund erfolgt erst dann, wenn die beplante Bundesfernstraße auch tatsächlich gebaut wird. Der Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz hat bei der Überprüfung der Landesstraßenbaubehörde seines Bundeslandes in erheblichem Umfang Vorratsplanungen festgestellt. Dabei gehen die Planungen nach den Feststellungen dort über die aufgrund der verfügbaren Finanzmittel absehbar realisierbaren Projekte bei weitem hinaus. In der Folge werden durch die zwischenzeitlich geänderten Ziel- und Rahmenbedingungen bei einem tatsächlich anstehenden Baubeginn immer wieder teure Neu- und Umplanungen erforderlich. Der Rechnungshof hat daher angemahnt, die Planungen stärker an den tatsächlich realisierbaren Maßnahmen auszurichten. Wie aus der Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Abgeordneten Michael Groß et al. (SPD) hervorgeht, wurden in Niedersachsen im Zeitraum von 2001 bis 2009 insgesamt 80 km Autohahn und 90 km Bundesstraße neu gebaut. Weitere 60 km Autobahn wurden im genannten Zeitraum ausgebaut. Der Landesrechnungshof Baden-Württem­berg (siehe oben) hat in seiner Beurteilung durchschnittliche Planungszeiträume von 20 Jahren für den Neubau von Bundesautobahnen und von 15 Jahren für den Neubau von Bundesstraßen angenommen. Unter Berücksichtigung dieser Annahme dürften in Niedersachsen selbst bei gleichbleibender Neubautätigkeit - die tatsächlich aufgrund des ebenfalls in o. g. Antwort der Bundesregierung genannten hohen Sanierungsbedarfs niedersächsischer Bundesfernstraßen jedoch kaum angenommen werden kann - maximal 160 km Autobahnen und 135 km Bundesstraßen in Planung sein, wenn das Gebot der Wirtschaftlichkeit der Planung befolgt würde.

Der Präsident des Bundesrechungshofs hat bereits im Dezember 2005 die mangelnde Effizienz der staatlichen Straßenbauverwaltung bemängelt und die Auffassung vertreten, dass es systemgerecht wäre, im Straßenbau Aufgaben- und Kostenverantwortung jeweils auf einer staatlichen Ebene zusammenzuführen. Er schlägt daher vor, der Bund solle die vollständige Verantwortung für Planung, Bau und Unterhaltung der Bundesautobahnen übernehmen und im Gegenzug die vollständige Verantwortung für die Bundesstraßen bei entsprechender Mittelausstattung an die Länder abtreten. Er begründet dies auch damit, dass angesichts der Versechsfachung des Autobahnnetzes seit 1950 die Bundesstraßen ihre Bedeutung für den überörtlichen Verkehr weitgehend verloren haben und mithin keine Begründung mehr für die Verantwortung des Bundes für die Bundesstraßen besteht.

Der Niedersächsische Landesrechnungshof hat in seinem Jahresgutachten 2011 den Zustand der Ingenieurbauwerke der niedersächsischen Landesstraßen bewertet und dabei festgestellt, dass sich zwei Drittel der Ingenieurbauwerke in einem mittleren bis schlechten Zustand befinden, sodass hier kurz- bis mittelfristig Erhaltungsmaßnahmen erforderlich werden. Den Wert der allein in den letzten sechs Jahren unterlassenen Bauwerkserhaltung beziffert der Landesrechnungshof auf 70 Mio. Euro. Der vom Landesrechnungshof für die Ingenieurbauwerke festgestellte Investitionsstau liegt auch für die Landesstraßen insgesamt vor. Nach Angaben der Landesstraßenbaubehörde im Verkehrsauschuss des Landtages müssen zwar nur 15 % der Bundesautobahnen in Niedersachsen sofort oder bald repariert werden, aber bereits 36 % der Bundesstraßen und sogar 44 % der Landesstraßen sind reparaturbedürftig. Während der Bund in Bauerhalt und Betriebsdienst der 1 400 km Bundesautobahnen und der 4 700 km Bundesstraßen in Niedersachsen rund 300 Mio. Euro jährlich investiert, hat das Land bisher nur rund 70 Mio. Euro pro Jahr in den Erhalt und Ausbau der gut 8 000 km Landesstraßen investiert.

Wir fragen die Landesregierung:

1. Gegenüber welchen Dritten ist im Haushaltsjahr 2011 beabsichtigt, in welcher Höhe Mittel aus dem Haushaltstitel „Planungskosten für beschleunigten Autobahnneubau“ des Landesbetriebs für Straßenbau und Verkehr auszuzahlen?
2. Gegebenenfalls in welcher Höhe erbringen welche Empfänger von Mitteln aus dem Haushaltstitel „Planungskosten für den beschleunigten Autobahnneubau“ Eigenleistungen bzw. Eigenmittel im Sinne der Zweckbestimmung?
3. Wie hat sich das für die Planung von Bundesfernstraßen in der Landesstraßenbauverwaltung vorgehaltene Beschäftigungsvolumen seit 2001 jährlich entwickelt?
4. Mit welcher Gesamtrechnungssumme sind seit 2001 jeweils (bitte für die einzelnen Jahre darstellen) Aufträge an Dritte für die Planung welcher Bundesfernstraßen vergeben worden?
5. Welche Gesamtlänge weisen die in Niedersachsen bereits planungsrechtlich genehmigten Autobahnneubauvorhaben bzw. Bauabschnitte im Einzelnen auf, mit deren Realisierung bisher noch nicht begonnen wurde?
6. Welche Gesamtlänge weisen die in Niedersachsen bereits planungsrechtlich genehmigten Neubauvorhaben von Bundesstraßen bzw. Bauabschnitte im Einzelnen auf, mit deren Realisierung bisher noch nicht begonnen wurde?
7. Welche Gesamtlänge weisen die in Niedersachsen darüber hinaus geplanten Autobahnneubau- und ‑ausbauvorhaben im Einzelnen auf, die sich derzeit in der Planung oder im Genehmigungsverfahren befinden?
8. Welche Gesamtlänge weisen die in Niedersachsen darüber hinaus geplanten Neubauvorhaben von Bundesstraßen im Einzelnen auf, die sich derzeit in der Planung bzw. im Genehmigungsverfahren befinden?
9. In welchem Umfang deckt die Erstattung der Planungskosten für Bundesautobahnen und Bundesstraßen (bitte einzeln darstellen) durch den Bund die tatsächlichen Planungs- und Bauleitungskosten der seit 2001 realisierten Projekte in Niedersachsen jeweils ab?
10. Wie beurteilt die Landesregierung die Empfehlung des Präsidenten des Bundesrechnungshofes, die Aufgaben und Kostenverantwortung im Fernstraßenbau jeweils auf einer staatlichen Ebene zusammenzuführen, dem Bund also die vollständige Verantwortung für die Bundesautobahnen und den Ländern die vollständige Verantwortung für die Bundesstraßen zuzuordnen?
11. In welcher Höhe beziffert die Landesregierung die notwendigen Mittel für die Sanierung der Landesstraßen aus dem Ergebnis der Zustandserfassung des Jahres 2010? In welcher Weise weicht der aktuelle Mittelbedarf von dem sich aus der Erfassung des Jahres 2005 ergebenden Mittelbedarf ab?

Verkehrsminister Jörg Bode beantwortete die Anfrage namens der Landesregierung am 26.08.2011 wie folgt:

Gemäß den Artikeln 85 und 90 des Grundgesetzes planen, bauen und unterhalten die Länder die Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes.

Bundesfernstraßen sind für die Länder von hoher Bedeutung bei ihrer wirtschaftlichen und strukturellen Entwicklung und damit Eckpfeiler im Rahmen der Raumplanung und Wirtschaftspolitik. Ein größtmöglicher Gestaltungs- und Mitbestimmungsspielraum der Länder gegenüber dem Bund ist dabei von großem Vorteil. Im Gegensatz zu den Bundesbahnstrecken und den Bundeswasserstraßen ist dies im bestehenden System der Auftragsverwaltung für die Bundesfernstraßen gegeben.

Nach Artikel 104a des Grundgesetzes verteilt sich im Rahmen der Auftragsverwaltung die Kostenlast derart, dass dem Bund die Ausgaben für den Bau, die Erhaltung und den Betrieb der Bundesfernstraßen zufallen. Die Länder tragen demgegenüber die beim Vollzug der Auftragsverwaltung anfallenden Verwaltungskosten. Dazu gehören u. a. die mit den Baumaßnahmen des Bundes verbundenen Aufwendungen zur Vorbereitung dieser Maßnahmen, z. B. für die Entwurfsbearbeitung. Der Bund gilt den Ländern Zweck­ausgaben, die bei der Entwurfsbearbeitung und Bauaufsicht entstehen, durch die Zah­lung einer Pauschale in Höhe von 3 % der Baukosten ab (§ 6 Bundesstraßenvermögensgesetz). So wurden dem Land Niedersachsen in den Jahren von 2001 bis 2010 im Mittel 12,8 Mio. €/a erstattet.

Grundlage für den Neubau von Bundesfernstraßen ist das Fernstraßenausbaugesetz des Bundes vom Oktober 2004 mit der Anlage „Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen“. Mit dem Bedarfsplan ist der verkehrliche Bedarf definiert. Damit ist vorgegeben, welche größeren Straßenbauprojekte des Bundes in einem langfristigen Zeitraum realisiert werden sollen. Wenn z. B. Projekte in den Vordringlichen Bedarf eingestuft sind, besteht für die Maßnahmen ein uneingeschränkter Planungsauftrag des Bundes an die zuständigen Länder.

Der im Bedarfsplan für Niedersachsen ausgewiesene Neubau- und Ausbaubedarf steht im Einklang mit den verkehrspolitischen Zielen der Landesregierung. Die bedarfsgerechte Verkehrsanbindung aller Wirtschaftsräume ist für die Erschließung und Entwicklung eines Flächenlandes wie Niedersachsen von hoher wirtschafts- und strukturpolitischer Bedeutung. Wichtig sind leistungsfähige Verkehrswege, ein hohes Maß an Verkehrssicherheit und eine Verringerung der mit dem Verkehr verbundenen Belastungen. Die vom Bund vorgesehenen und zu finanzierenden Ergänzungen des Straßennetzes sichern auch zukünftig Mobilität und schaffen Potential für eine weitere wirtschaftliche Entwicklung. Ausweislich der Nutzen-Kosten-Berechnungen des Bundes wird mit der Realisierung der Bedarfsplanmaßnahmen ein erheblicher volkswirtschaftlicher Nutzen generiert. Darüber hinaus werden mit den Investitionen in das Straßennetz Arbeitsplätze in der Bauwirtschaft erhalten; denn 10 Mio. € an Bauinvestitionen sichern dort etwa 250 Arbeitsplätze.

Für die Aufgabenerledigung im Bundesfernstraßenbau sind Mittel im Landeshaushalt bereitgestellt. In den Erläuterungen zu Kapitel 0820 sind die Zielkosten für die Produkte und den Verwaltungsbereich der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStBV) gelistet. Die Gesamtzielkosten für den Aufgabenbereich „Planung und Bau von Bundesfernstraßen“ sind im Haushaltsplan 2011 mit rd. 90,4 Mio. € ausgewiesen. Es handelt sich hier um Vollkosten, die eigene Personalkosten der NLStBV, Sachmittel, Gemeinkosten und Ausgaben für Dienstleistungen Außenstehender beinhalten. Auf die Planung von Bundesfernstraßenmaßnahmen (Neubau, Um-/Ausbau, Erhaltungsmaßnahmen) entfallen im laufenden Haushaltsjahr insgesamt rd. 18,4 Mio. €. Davon sind 4 Mio. € für Dienstleistungen Außenstehender für Planungsleistungen von Bedarfsplanmaßnahmen vorgesehen.

Neben dem Bau der A 26 zwischen Drochtersen und der Landesgrenze Niedersachsen/ Hamburg und der A 33 bei Osnabrück sind der Neubau der A 39 von Lüneburg nach Wolfsburg (Länge rd. 105 km), der Neubau der Küstenautobahn A 20 mit der neuen Elbquerung bei Drochtersen (Länge rd. 127 km) die wichtigsten Autobahnneubauvorhaben in Niedersachsen.

Um die erforderlichen Autobahnbahnprojekte beschleunigt in baureife Planungen umzusetzen, hat die Landesregierung die dafür vom Land aufzubringenden Haushaltsmittel zusätzlich verteilt auf die Jahre 2007 bis 2015 im Landeshaushalt im Kapitel 0820 in einer neuen Titelgruppe (TG 65: „Planungskosten für den beschleunigten Autobahnneubau“) veranschlagt. Im Jahr 2011 stehen hier 17,7 Mio. € für die Planung, Bauvorbereitung und Bauüberwachung zur Verfügung.

Die Dauer von Planungsprozessen bei Bundesfernstraßen schwankt sehr stark. Um einerseits die Bundesmittel des Straßenbauplans vollständig umzusetzen, auf evtl. Sonderfinanzierungsprogramme des Bundes reagieren zu können und damit zusätzliche Investitionen nach Niedersachsen zu ziehen und um andererseits sowohl den Wünschen der niedersächsischen Bevölkerung zu entsprechen, ist ein „Planungsvorrat“ von rechtsbeständigen Baumaßnahmen unerlässlich.

In der Vergangenheit konnten alle baureifen Maßnahmen so fristgerecht begonnen und umgesetzt werden, dass unanfechtbare Planfeststellungsbeschlüsse nicht verfallen sind und auch keine Beschlüsse verlängert werden mussten.

Der erarbeitete „Planungsvorrat“ hat es z.B. ermöglicht, dass die ab 2009 zusätzlich vom Bund zugewiesenen Konjunkturprogrammmittel zielgerichtet für wichtige Infrastrukturvorhaben eingesetzt werden konnten. Alle Neubaumaßnahmen, die Anfang 2009 einen rechtsbeständigen Beschluss hatten, befinden sich heute im Bau oder sind bereits fertig gestellt.

Es ist auch nicht zu befürchten, dass Um- oder Neuplanungen von Maßnahmen erforderlich werden, da durch die im Jahr 2006 verabschiedete Änderung des Bundesfernstraßengesetzes die Gültigkeitsdauer für Planfeststellungsbeschlüsse von 5 auf 10 Jahre erhöht worden ist.

Dies vorausgeschickt, beantworte ich die Fragen namens der Landesregierung wie folgt:

Zu 1.:
Aus den in der Titelgruppe 65 „Planungskosten für den beschleunigten Autobahnneubau“ veranschlagten Mitteln in Höhe von 17,7 Mio. € für „Kostenerstattung an Dritte“ erfolgen Zahlungen für Dienstleistungen Außenstehender (insbesondere an Ingenieurbüros für Planungsleistungen, Gutachter für die Erstellung von Fachgutachten, externe Dienstleister für die Lieferung von Grundlagendaten sowie für projektbezogene Beratung).

Zu 2.:
Trifft nicht zu.

Zu 3.:
Das Beschäftigungsvolumen für den Bereich Planung (Bundesfern-, Landes- und Kreisstraßen) wurde zwischen 1997 und 2000 auf 150 Stellen abgesenkt. Seit 2001 ist dieses Beschäftigungsvolumen konstant. Zur Abwicklung der Konjunkturprogramme ist ab 2009 das Personalbudget um zusätzliche 17 Vollzeiteinheiten, befristet bis 2018, aufgestockt worden. Wegen der Baulastträger übergreifenden Tätigkeiten im Planungsbereich ist eine exakte Abgrenzung nur für Bundesfernstraßen nicht möglich.

Zu 4.:
Die Angaben sind für die Bedarfsplanmaßnahmen in der nachfolgenden Tabelle enthalten. Da erst seit 2005 eine auswertbare EDV-Datenbasis verfügbar ist und eine manuelle Erhebung der Daten der Vorjahre einen zu hohen Aufwand erfordert, erfolgt die Darstellung für die Jahre 2005 bis 2010.

Jahr	Gesamtrechnungssummen	für Bundesfernstraßen:
2005	3.089.847 €	A1, A7, A20, A26, A39, B1, B3, B6, B27, B51, B64, B68, B72, B73, B83, B188, B210, B211, B212, B214, B241, B243, B442
2006	4.401.161 €	A1, A7, A20, A26, A39, B1, B3, B6, B27, B51, B64, B68, B72, B73, B75, B83, B188, B210, B211, B212, B213, B214, B240, B241, B243, B247, B248, B402, B403, B442

2007	4.827.547 €	A1, A7, A20, A26, A33, A39, B1, B3, B6, B27, B51, B61, B64, B68, B72, B75, B83, B188, B210, B211, B212, B213, B214, B241, B243, B248, B402, B403, B442
2008	5.799.273 €	A1, A7, A20, A26, A33, A39, B1, B3, B6, B51, B61, B64, B68, B72, B73, B75, B83, B188, B210, B211, B212, B213, B214, B240, B241, B243, B248, B402, B403, B445
2009	9.348.932 €	A1, A7, A20, A26, A33, A39, B1, B3, B4, B6, B27, B51, B61, B64, B68, B72, B73, B75, B188, B190, B210, B211, B212, B214, B240, B241, B243, B247, B248, B402, B441, B442, B445
2010	11.730.814 €	A1, A7, A20, A26, A33, A39, B1, B3, B4, B6, B27, B51, B61, B64, B68, B72, B73, B75, B190, B210, B211, B212, B214, B240, B241, B243, B247, B248, B402, B403, B437, B442, B445

Zu 5.:
Die Gesamtlängen planungsrechtlich genehmigter Maßnahmen betragen für Autobahnneubaumaßnahmen zurzeit rd. 2 km und für Autobahnaus­baumaßnahmen rd. 13 km.

Zu 6.:
Die Gesamtlänge planungsrechtlich genehmigter Maßnahmen für Bundesstraßenneubaumaßnahmen beträgt rd. 51 km.

Zu 7.:
Die Gesamtlängen betragen:

• Autobahnneubau in Planung: rd. 236 km
• Autobahnneubau im Genehmigungsverfahren: rd. 27 km
• Autobahnausbau in Planung: rd. 60 km
• Autobahnausbau im Genehmigungsverfahren: rd. 29 km

Zu 8.:
Die Gesamtlängen betragen:

• Bundesstraßenneubau in Planung: rd. 158 km
• Bundessstraßenneubau im Genehmigungsverfahren: rd. 37 km

Zu 9.:
Die Länder tragen die Aufwendungen für die Planung, den Entwurf und die Bauaufsicht von Bundesfernstraßenmaßnahmen ohne Erstattung durch den Bund. Auf die Vorbemerkungen wird verwiesen. Zur Klarstellung wird angemerkt, dass es sich bei der dort erwähnten Pauschale um keine Erstattung der vom Land zu tragenden Planungskosten handelt.

Zu 10.:
Das „System“ der Auftragsverwaltung für die Bundesfernstraßen (siehe Vorbemerkungen) wurde im Rahmen der Föderalismusreform II in den Jahren 2007 bis 2009 behandelt. Es wird davon ausgegangen, dass der Föderalismuskommission die Auffassung des Bundesrechnungshofes aus dem Jahr 2005 bekannt war. Im Ergebnis ist die Kommission dieser Auffassung jedenfalls nicht gefolgt. Bund und Länder waren sich vielmehr darin einig, dass sich die Auftragsverwaltung für die Bundesfernstraßen in der bestehenden Form bewährt hat. Es wurden mit Abschluss der Föderalismusreform II keine Änderungen am System der Auftragsverwaltung für die Bundesfernstraßen beschlossen.

Zu 11.:
Der Mittelbedarf für die Fahrbahnerhaltung der Landesstraßen beträgt jährlich 50 Mio. € um den jetzigen Fahrbahnzustand zu halten bzw. 60 Mio. €, um langfristig den Fahrbahnzustand auf das Qualitätsniveau des Jahres 2000 anzuheben. Für die Erhaltung der Bauwerke an Landesstraßen werden 21 Mio. € jährlich benötigt. Der Investitionsbedarf zur Erhaltung der Radwege beträgt 5 Mio. € jährlich.

Der aktuelle Mittelbedarf hat sich im Vergleich zum Mittelbedarf resultierend aus der Zustandserfassung 2005 erhöht.